Правовое регулирование трансграничных перевозок и удаления опасных отходов

Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением была принята в 1989 г. под патронажем Программы по охране окружающей среды ООН, подписана СССР в 1990 г. и ратифицирована Российской Федерацией в 1994 г.

11 Декабря 2011

Н.Р. Соколова начальник Управления экологического контроля Росприроднадзора

Международным сообществом для подписания Конвенции [1] был выбран швейцарский «город химиков» Базель, и это не случайно.

Более 150 лет назад, когда только зарождалась химическая индустрия, токсичные отходы просто сваливались в этом городе в реку Рейн. Средства контроля за загрязнением воды тогда отсутствовали.

В 1986 г. на Рейне произошла одна из самых крупных в Европе экологических катастроф. Пожар на химическом заводе фирмы Sandoz в г. Базеле привёл к сбросу в реку 30 т пестицидов, ртути и других сельскохозяйственных химикатов. Рейн приобрёл красный цвет, людям в прибрежных районах было запрещено выходить из дома, в некоторых городах закрылись водопроводы и использовалась привозная вода в цистернах. В течение 10 дней загрязнения достигли Северного моря, в результате, по некоторым оценкам, погибло полмиллиона рыб, некоторые виды исчезли полностью [2].

Другой бедственный для окружающей среды случай был описан в 1962 г. в книге Р. Карсона «Тихаяв есна» В ней повествуется об экологических проблемах применения пагубного для природы агрохимиката – инсектицида ДДТ (дихлордифенилтрихлорэтана), принёсшего, однако, огромный финансовый успех химической промышленности Базеля. ДДТ запрещён сегодня для использования во многих странах.

Затем в Базеле произошёл ещё ряд скандальных ситуаций, связанных с химической промышленностью («Seveso» и «Schweizerhalle»), и всему миру стало ясно, что надлежащее удаление опасных химических отходов, обладающих огромной потенциальной опасностью, должно осуществляться в соответствии с едиными правилами и стандартами. Уроки Базеля помогли выработать эти единые правила для предотвращения негативного воздействия опасных отходов, в том числе во время их транспортирования и трансграничного перемещения.

Базельская конвенция – это глобальное и самое всестороннее экологическое соглашение по опасным и другим отходам. Целью его принятия является управления трансграничными перемещениями опасных и других отходов с применением процедуры «Предшествующего информированного согласия» (Prior Informed Consent). Согласно этой процедуре только перемещения отходов между странами соглашения являются законными, а все отгрузки, сделанные без или не в соответствии с таким согласием, незаконны [3].

Секретариатом Конвенции открыты 14 региональных и координирующих центров в различных странах, включая Российскую Федерацию (рис. 1).

Опасные отходы глобально угрожают здоровью человека и окружающей среде. Большая часть таких отходов экспортируется в другие страны, часто – в развивающиеся [5–6].

Рис. 1. Роль региональных и координирующих центров
Базельской конвенции

По официальным данным Секретариата Конвенции, опубликованным в 2006 г., 101 страна экспортировала в общей сложности более 11 млн т опасных и других отходов [4]. Неизвестно дополнительное количество токсичных веществ, которое продолжает экспортироваться незаконно и зачастую сопровождается разливами и другими загрязнениями компонентов природной среды. В качестве примера можно привести инцидент с дампингом опасных отходов (захоронением в морских водах) в Республике Кот-д’Ивуар в 2006 г.

Кроме этого, известны многочисленные случаи незаконно экспортируемых электронных отходов (e-waste) в страны Африки и Азии. Кстати, это один из наиболее быстро растущих потоков отходов: вышедшие из употребления компьютеры, телевизоры, мобильные сотовые телефоны и т.п. Угроза негативного воздействия от электронных отходов реальна как при их захоронении на местных полигонах и свалках, так и при незаконном транспортировании через границы, когда они захораниваются без предварительного демонтажа. В целях регулирования обращения с такими отходами в 2008 г. с участием секретариата Конвенции были реализованы партнёрские соглашения с товариществом по моблильным телефонам (The Mobile Phone Partnership Initiative) и товариществом по компьютерному оборудованию (The Partnership for Action on Computing Equipment).

В том же 2008 г. на 9-й встрече Конференции Сторон в Бали была принята Декларация по управлению отходами для здоровья человека и средств к существованию.

В России Базельская конвенция ратифицирована в 1994 г. согласно Федеральному закону от 25.11.1994 № 49-ФЗ и вступила в силу с 01.05.1995.

Как Сторона данного соглашения Россия назначила компетентным органом для содействия осуществлению Конвенции Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (рис. 2).

Росприроднадзор выдаёт в установленном порядке разрешения на трансграничное перемещение отходов с 30.09.2010, после передачи соответствующих полномочий от Ростехнадзора согласно постановлению Правительства РФ от 13.09.2010 № 717.

Выдача разрешений на трансграничное перемещение отходов относится к компетенции центрального аппарата Росприроднадзора [7 (п. 5.3.16); 8; 9 (п.1.3); 10; 11].

С 30.09.2010 по 20.10.2011 в Росприроднадзор поступило 168 обращений по вопросам, связанным с разъяснением порядка выдачи разрешений на трансграничное перемещение отходов. За указанный период было выдано 21 разрешение на трансграничное перемещение отходов, из них 12 – на вывоз и 9 – на ввоз отходов в Россию; направлено 12 уведомлений о трансграничном перемещении отходов государствам, являющимся Сторонами Базельской конвенции.

Теперь остановимся подробнее собственно на положениях Базельской конвенции и нормах российского законодательства, их развивающих. К сожалению, в отдельных случаях нормы российского законодательства противоречат Конвенции [12]. В таких случаях необходимо руководствоваться правилами, установленными Конвенцией (в соответствии с Конституцией РФ (ч. 4 ст. 15) и Федеральным законом «Об охране окружающей среды» (ч. 2 ст. 82).

Стороны Конвенции договариваются о том, чтобы не допускать экспорта опасных или других отходов для удаления в пределах района южнее 60º ю.ш., независимо от того, являются такие отходы объектом трансграничной перевозки или нет [1 (ст. 4, п. 6)].

Стороны Конвенции принимают соответствующие меры для обеспечения того, чтобы трансграничная перевозка опасных и других отходов разрешалась, только если:

  • государство экспорта не располагает техническими возможностями и необходимыми объектами, мощностями или подходящими местами для удаления таких отходов экологически обоснованным и эффективным образом;
  • такие отходы необходимы государству импорта в качестве сырья для предприятий по рециркуляции или рекуперации;
  • такая трансграничная перевозка отвечает иным критериям, которые будут определены Сторонами, при условии, что такие критерии не противоречат целям Конвенции [1 (ст. 4, п. 9)].

Когда трансграничная перевозка опасных или других отходов, на которую заинтересованные государства дали согласие в соответствии с положениями Конвенции, не может быть завершена согласно условиям контракта, государство экспорта обеспечивает, чтобы эти отходы были возвращены экспортёром в государство экспорта, если иные возможности удаления отходов экологически обоснованным образом не могут быть найдены в течение 90 дней с того момента, как государство импорта уведомило государство экспорта и Секретариат, или в течение такого иного периода, о котором договорятся заинтересованные государства. С этой целью государство экспорта и любая Сторона, являющаяся государством транзита, не возражают, не создают помех или не препятствуют возвращению этих отходов в государство экспорта [1 (ст. 8)].

Теперь перейдём к основному определению, используемому в Базельской конвенции, – «опасные отходы». Опасными, по содержанию Конвенции, считаются следующие отходы, являющиеся объектом трансграничной перевозки:

а) отходы, входящие в любую категорию, указанную в Приложении I, если только они не обладают какими-либо свойствами, перечисленными в Приложении III;

б) отходы, которые не охватываются пунктом «a», но которые определены или считаются опасными в соответствии с внутренним законодательством государства экспорта, импорта или транзита, являющегося Стороной.

Рис. 2. Национальные органы Базельской конвенции от России [3–4]

Рис. 2. Национальные органы Базельской конвенции от России [3–4]

Российским законодательством определение термина «опасные отходы» было исключено из ст. 1 Федерального закона об отходах [13] после вступления в силу Федерального закона от 30.12.2008 № 309- ФЗ. Однако в закон [13] была введена ст. 4.1 «Классы опасности отходов», согласно которой отходы подразделяются на пять классов опасности: от I класса (чрезвычайно опасные) до V класса (практически неопасные). Это деление осуществляется в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду на основании соответствующих критериев, утверждённых приказом МПР России от 15.06.2001 № 511.

Хотя отходы V класса теперь не именуются «неопасными», деятельность по обращению с ними не подлежит столь жёсткой регламентации, как с отходами I– IV классов: для отходов V класса не требуется наличие паспорта опасного отхода согласно приказу МПР России от 02.12.2002 № 785, соответствующей лицензии на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, размещению отходов [14 (п. 30 ч. 1 ст. 12); 15].

В Конвенции определяется значение термина «удаление отходов» [1 (ст. 2, п. 4)]. При этом в российском законодательстве данное понятие отсутствует. Раскрывается оно лишь в п.6.32 ГОСТ 30772-2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», и под ним понимается сбор, сортировка, транспортирование и переработка опасных или других отходов с уничтожением и (или) захоронением их способом специального хранения. Однако положения государственных стандартов более не подлежат обязательному применению по вопросам охраны окружающей среды [16].

В Конвенции перечень операций по удаления отходов содержит в числе прочего захоронение и обезвреживание отходов.

По закону [13] захоронение отходов – изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду (ст. 1, абз. 7). Обезвреживание отходов – обработка отходов, в том числе сжигание и обеззараживание на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду (ст. 1, абз. 9).

При этом законом [13] установлен запрет ввозить отходы на территорию Российской Федерации в целях их захоронения и обезвреживания (ст. 17, п. 1). Ввоз отходов на территорию России может осуществляться только в целях их использования (ст. 17, п. 2). Следует отметить, что данная норма российского законодательства противоречит международной Конвенции, в соответствии с которой трансграничное перемещение отходов возможно в целях не только использования, но также их захоронения и обезвреживания (в частности, путём сжигания).

Порядок трансграничного перемещения отходов установлен Правительством РФ [17]. Необходимость получения лицензии Минпромторга России [18 (п. 5.8.12); 19], выдаваемой на основании разрешения Росприроднадзора на трансграничное перемещение отходов при ввозе, вывозе, транзите отходов отражена в таблице.

Запрещается также вывоз отходов, указанных в приложениях 1 и 2, с территории России на территорию государства, не являющегося стороной Базельской конвенции. При наличии договора о трансграничном перемещении отходов, заключённого Россией с государством, не являющимся стороной Базельской конвенции, такое перемещение осуществляется в соответствии с требованиями Конвенции [17 (п. 7)].

В случае необходимости регулярного трансграничного перемещения отходов с неоднократным пересечением государственной границы Российской Федерации Росприроднадзор может выдавать одному и тому же лицу, ответственному за экологически безопасное использование отходов, соответствующее разрешение сроком на один год, если выполняются следующие условия:

  • отходы каждого наименования имеют одинаковые физические и химические свойства и поставляются по одному контракту;
  • таможенное оформление отходов осуществляется в одной и той же таможне и перемещение отходов осуществляется через одни и те же пункты пропуска через государственную границу [17 (п. 9)].

В этом случае при наличии письменного согласия заинтересованных государств может применяться процедура общего уведомления, предусмотренная ст. 6 Базельской конвенции.

Установлен исчерпывающий перечень документов, представляемых заявителем в Росприроднадзор для получения разрешения на каждое трансграничное перемещение отходов [17 (п. 8)]. При этом запрещается требовать от заявителя представления документов, не предусмотренных Правилами [17].

Получение документов для осуществления ввоза, вывоза, транзита опасных отходов

Получение документов
для осуществления ввоза, вывоза, транзита опасных отходов

Важно упомянуть и прокомментировать лишь некоторые из требуемых документов:

1. Для оформления документа, подтверждающего уплату государственной пошлины, обратимся к ст. 333.33, п. 78 Налогового кодекса РФ. За выдачу разрешения на трансграничное перемещение опасных отходов государственная пошлина уплачивается в размере 200 тыс. руб. [20–21].

2. Уведомление о трансграничном перемещении отходов (в 3-х экз.). Форма такого уведомления была утверждена МПР России приказом от 24.12.2003 № 1151. Уведомление содержит в том числе следующие данные: причина экспорта; общее планируемое количество поставок; предполагаемое количество отходов - кг (л); предполагаемые даты или периоды поставки; предполагаемые перевозчики; фактический объект по использованию отходов; способы использования отходов; применяемая технология; объект, на котором отходы были образованы, и процесс; наименование и химический состав отходов; виды перевозки; виды упаковки; физические характеристики; идентификационный код отходов; классификация ОЭСР: желтый, красный, зеленый; таможенные службы пункта ввоза и/или вывоза.

3. Документ о перевозке отходов. Форма такого документа была также утверждена приказом МПР России от 24.12.2003 № 1151. Этот документ содержит в числе прочих следующие данные:

  • перевозка по разовому уведомлению или по общему уведомлению;
  • способы использования;
  • все перевозчики;
  • вид перевозки;
  • фактическое количество (кг, л);
  • вид(ы) упаковки;
  • идентификационный код отходов;
  • классификация ОЭСР: желтый, красный, зеленый;
  • фактическая дата отправки.

Кроме того, в документе о перевозке отходов получателем (объектом использования) должны быть заполнены следующие графы: поставка получена получателем; поставка получена на объекте использования; приблизительная дата использования; метод использования.

4. Копия документа, подтверждающего обеспечение заявителем гарантий в соответствии с правилами, разработанными в соответствии с п. 11 ст. 6 Базельской конвенции. В качестве подобной гарантии могут выступать страхование, залог или иная гарантия по требованию государства импорта или государства транзита, являющегося Стороной.

Итак, после предоставления заявителем полного комплекта требуемой документации Росприроднадзор принимает решение о выдаче или об отказе в выдаче разрешения на трансграничное перемещение отходов в течение 30 дней [17 (п. 12)].

В случае установления Федеральной таможенной службой несоответствия отходов заявленным характеристикам [22- 23, 24–25] разрешение на трансграничное перемещение отходов, выданное Росприроднадзором, по представлению Росприроднадзора аннулируется [17 (п. 13)].

В дополнение следует подчеркнуть, что, несмотря на отмену обязательной силы применения ГОСТов [16], сейчас разрабатывается проект ГОСТ Р «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Принципы трансграничного перемещения опасных отходов». Разработчик – ФГУП «ВНИЦСМВ, проект стандарта можно запросить по адресу: tk349@vnicsmv.ru.

сить по адресу: tk349@vnicsmv.ru. В проекте стандарта затрагиваются (закладываются? формулируются?) положения, отличающиеся от положений соответствующих международных аналогов, на основе Решений-Рекомендаций Совета Организации по Экономическому Сотрудничеству и развитию (ОЭСР). Россия уже на протяжении нескольких лет участвует в переговорном процессе по вступлению в это международное объединение.

Нормы ОЭСР о трансграничном перемещении отходов были приняты ещё до Базельской конвенции. Между 1984 и 1992 гг. состоялось восемь Советов ОЭСР по вопросам контроля за трансграничным передвижением отходов. Доработанное в соответствии со ст. 11 Базельской конвенции Решение Совета ОЭСР от 14.06.2000 относительно контроля за трансграничной перевозкой отходов, предназначенных для переработки, было имплементировано в национальные законодательства многих стран-членов ОЭСР, например Канады, Швейцарии, Японии.

21 октября 2011 г. в Колумбии прошла 10-я Конференция Сторон Базельской конвенции. Одно из главных решений 178 стран-членов – это запрет всего экспорта опасных отходов (включая электронные и старые суда) из развитых стран в развивающиеся страны. Первоначально такое решение было предложено в 1995 г. как поправка к Базельской конвенции. Запрет войдёт в силу, когда 68 из 90 стран, которые были Сторонами Соглашения в 1995 г., ратифицируют её. Ожидается, что это может быть достигнуто через 2–3 года. Введение запрета поддержано развивающимися странами, а также Китаем, Европейским союзом и неправительственными организациями. Страны, которые выступали против Базельского запрета в прошлом, включая Канаду, Австралию, Новую Зеландию, Японию и Индию, решили прекратить свою оппозицию и поддержать вступление в силу поправки в самом скором времени. США выступили против, но они не являются Стороной Конвенции.

Ближайшее глобальное собрание всех стран-членов Конвенции намечено на 2013 г., а местом проведения главной конференции всех Сторон планируется вновь город Базель.

Литература

  • 1. Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (подписана 22.03.1989 в г. Базеле, Швейцария).
  • 2. http://www.basel.ch – official website of the city Basel.
  • 3. http://www.ban.org – official website of the Basel Action network.
  • 4. http://www.basel.int – official website of the Basel Convention (Secretariat of the Basel Convention, Switzerland).
  • 5. Соколова (Петрова) Н.Р. Разграничение эколого-правовой ответственности при обращении с отходами // Экология производства. 2008. № 10.
  • 6. Соколова (Петрова) Н.Р. Транспортирование и размещение отходов: механизмы регулирования // Твердые бытовые отходы. 2008. № 7.
  • 7. Положение о федеральной службе по надзору в сфере природопользования (утв. постановлением Правительства РФ от 20.07.2004 № 400).
  • 8. Приказ Минприроды России от 30.03.2011 № 188 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по федеральному округу».
  • 9. Приказ Росприроднадзора от 29.09.2010 № 283 «О полномочиях Росприроднадзора и его территориальных органов в соответствии с постановлением Правительства РФ от 13.09.2010 № 717».
  • 10. Письмо Росприроднадзора в территориальные органы от 30.08.2011 № ВК-08-03-36/11196 «О выдаче разъяснений по трансграничному перемещению отходов, озоноразрушающих и ядовитых веществ».
  • 11. Письмо Росприроднадзора в ФТС России от 05.09.2011 № ВК-08-03-29/11510 «О выдаче разъяснений по трансграничному перемещению отходов, озоноразрушающих и ядовитых веществ».
  • 12. Соколова (Петрова) Н.Р. Пробелы в праве и способы их восполнения // Юрист XXI века. СПб.: ИВЭСЭП; Знание, 2001.
  • 13. Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».
  • 14. Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»
  • 15. Постановление Правительства РФ от 06.10.2011 № 826 «Об утверждении типовой формы лицензии».
  • 16. Федеральный закон от 19.07.2011 № 248-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией положений Федерального закона “О техническом регулировании”».
  • 17. Правила трансграничного перемещения отходов (утв. постановлением Правительства РФ от 17.07.2003 № 442).
  • 18. Положение о Министерстве промышленности и торговли РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 438).
  • 19. Приказ Минпромторга России от 27.02.2009 № 84 «Об утверждении формы лицензии и заявления о предоставлении лицензии».
  • 20. Соколова (Петрова) Н.Р. Плата за «грязь»: стремитесь к нормативу // Учёт. Налоги. Право. 2008. № 19.
  • 21. Соколова (Петрова) Н.Р., Кретов А.В. Внесение платы за размещение отходов // Жизнь. Безопасность. Экология. 2006. № 3–4.
  • 22. Таможенный кодекс Таможенного союза (прил. к Договору, принятому Решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17).
  • 23. Единый перечень товаров, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз государствами – членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества в торговле с третьими странами и Положения о применении ограничений (утв. Решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 27.11.2009 № 19, Решением Комиссии Таможенного союза от 27.11.2009 № 132).
  • 24. Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности Содружества Независимых Государств (ТН ВЭД СНГ), изд. 2-е. М., 1996.
  • 25. Телетайпограмма ГТК РФ от 24.12.1996 № Т-26359 «О применении ТН ВЭД СНГ».
Поделиться